传统的城乡规划和土地利用规划中均将“乡镇规划”视作为“总体规划”。然而，在“五 级三类”国土空间规划体系架构下，尽管乡镇规划被纳入最低层级的总体规划范畴，但在《中 共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔 2019〕 18号） 中，用语为 “乡镇国土空间规划”，没有包含“总体”二字。无论是否有意为之，在国土空 间规划体系建构过程中，乡镇规划是争议最大的规划类型，也是定位最为模糊的层级。从至今 已经发布的十余个省级乡镇规划技术规程或者指南、导则等的命名来看，北京、湖南、河南、 内蒙古、安徽等省（市、区）没有使用“总体”二字，其余省份明确定义乡镇规划为“总体规 划”，可见各省在实践中对此存在分歧。

从传统的城乡规划体系来看，乡镇规划很明显是总体层面的规划，不涉及具体的详细规 划层面的建设管控功能；相应地，在乡镇范畴内的具体建设管控由详细规划来完成。 2017年， 原国土资源部办公厅印发的《村土地利用规划编制技术导则》指出，村土地利用规划是乡镇土 地利用总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规 划。由此可见，在传统的土地利用规划体系下，乡镇规划是最基础的规划层级，而乡镇详细规 划和实施性规划依托于总体规划而存在，是相应层级总体规划的重要组成部分，并不是独立 的规划层级。也因此，传统的乡镇土地利用规划已经具备了一定的“详细规划+建设许可”和 “规划分区+用途准入”的管理实践架构。

在国土空间规划体系建构下，乡镇层面的“多规合一”是更实质性的规划类型、管控内 容和管理实践的多维整合。而乡镇总体规划层面对乡村地区的建设管控，与详细规划层面的村 庄规划对村域的建设管控，存在很大的功能和内容的重叠。如果乡镇国土空间规划在镇域层面 不包括对乡村地区的面域管控，那么乡镇规划在镇域层面将重回城乡规划时期的乡镇域“虚 位”规划形式，而忽视了土地利用规划体系中隐含的镇村规划嵌套关系，这与国土空间规划体 系建构的目标可能是相悖的。

尽管上述辨析支持了“乡镇规划应实现对乡镇域的村庄建设管控”这一论点，但尚需实 践验证。基于此， 2022年底至2023年中，笔者团队在吉林省白城市万宝镇开展了镇村规划联编 的试点工作，并探索完成了规划编制和审批的全流程，同时建立了一套镇村规划联合编制的成 果体系和图纸绘制方法等。实践证明，乡镇国土空间规划可以很好地覆盖村庄规划的基本管控 内容，图则形式的表达可以很好地适应对乡村地区的建设管控，对不确定性项目的虚位空间表 达形式创新，为后续的项目落地管理提供了切实的项目审批依据。

此外，从4月24日印发的《新疆维吾尔自治区乡镇国土空间总体规划编制技术规程》（试 行）中关于乡镇规划的定位和内容来看，乡镇国土空间规划不仅可以套编村庄规划，也可以实 现对镇区单元层面详细规划的套编。无疑，对乡镇规划的定位、内容和编制方法探索，为国土 空间规划从城市向乡村地区的有效和高效传导提供了技术支持。